当前，全国国有企业资产总额突破400万亿元，但大量资产处于沉睡或低效运行状态，如何唤醒这笔“沉睡资本”成为改革的关键议题。
在国企改革深化推进、国有资本布局持续优化的时代背景下，存量资产低效闲置与优质资源供给不足的矛盾日益凸显，盘活“三资”不仅是国企提质增效的必由之路，更是助力区域经济高质量发展的重要抓手。国资智库将陆续刊发“三资”盘活专题系列文章，涵盖政策篇、理论篇、问题篇、案例篇、启示篇五大核心板块。
本专题立足现实需求，构建了全维度分析体系：政策篇梳理演进脉络、研判趋势走向，明晰实操的政策边界与机遇；理论篇搭建系统思维框架，构建科学的盘活路径与方法论；问题篇直击十大深层矛盾，解析实践中的症结与痛点；案例篇深挖典型实践，提炼可复制、可推广的实操经验；启示篇则聚焦价值重构，给出顶层谋划的战略指引。五篇文章环环相扣，形成从政策解读到理论支撑、从问题剖析到实践借鉴、再到战略启示的完整闭环，为国企“三资”盘活工作提供兼具专业性与实操性的系统指引，欢迎持续关注。
随着国有企业改革进入深化提升阶段，存量资产盘活已从经营策略上升为关乎国有经济布局优化与财政效能提升的战略命题。当前，全国国有企业资产总额突破400万亿元，但大量资产处于沉睡或低效运行状态，如何唤醒这笔“沉睡资本”成为改革的关键议题。
本文立足系统论视角，构建“资源-资产-资本”三位一体的分析框架，深入剖析存量资产盘活面临的机制梗阻、管理困境与方式局限，并从确权夯基、分类施策、模式创新、机制保障四个维度系统阐述盘活路径。
本研究认为，国企存量资产盘活的核心在于实现从“资产管理”到“资本运营”的范式跃迁，通过市场化、证券化、杠杆化的运作逻辑，将沉默的资源转化为流动的资本，最终服务于国有经济高质量发展与现代化产业体系建设。
中国经济步入高质量发展新阶段，发展逻辑正在发生深刻变革。从增量扩张转向存量提质，从规模速度转向结构效益，这一宏观背景决定了国有企业必须重新审视自身的资产观与发展观。
最新数据显示，过去五年全国国有企业（不含金融企业）资产总额年均增长11.4%，截至2024年末已达401.7万亿元。这一数据既彰显了国资国企改革的显著成效，也提出了一个深层命题：在资产规模持续壮大的同时，如何提升资产的运行效率与价值贡献？
传统上，国有企业往往“重增量争取、轻存量管理”，“重建设投入、轻运营维护”，导致大量资产沉淀为“沉睡资本”。据调查，许多地方国企存在不同程度的资产闲置、低效运转问题，有的厂房闲置长达七年，有的商业体入驻率不足30%，有的股权资产长期沉淀无法流动。这不仅是资源的巨大浪费，更构成了制约国企高质量发展的结构性障碍。
2022年国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，标志着盘活存量上升为国家层面的政策议程。随后，湖北、安徽、山东等地相继出台系统性方案，一场以“三资”（资源、资产、资金）为核心的存量盘活改革大幕渐次拉开。
湖北省明确提出“一切国有资源尽可能资产化、一切国有资产尽可能证券化、一切国有资金尽可能杠杆化”的三项原则，这不仅是操作指南，更蕴含着深刻的理-论创新——它揭示了从资源到资产、从资产到资本的价值跃迁逻辑。
本文认为，国企存量资产盘活绝非权宜之计，而是国有经济应对存量时代的战略转向。它要求我们超越传统的“管资产”思维，建构起“活资本”的系统视野，在盘活存量中做优增量，在优化配置中提升功能，最终实现国有资产保值增值与布局结构优化的双重目标。
盘活存量资产的本质，是推动国有资本形态的转换与价值的释放。从理论层面审视，这一过程蕴含着从资源到资产、从资产到资本的三重跃迁逻辑。理解这一逻辑，是系统建构盘活路径的认识论前提。
第一重跃迁：资源资产化。资源是未经确权、未经过计量、未被市场认可的自然或社会存在。国有资源涵盖土地、矿产、林业、水利、能源、数据等广泛领域，这些资源长期以来或处于沉睡状态，或游离于国资管理体系之外，或产权关系模糊不清。资源资产化的核心，在于完成“确认确权确值”的三步走：
确认存在、明确权属、核定价值。只有经过这一过程，资源才能转化为可计量、可交易、可运营的资产。例如，湖北将1000多公里长江岸线多公里汉江岸线纳入资源资产化视野，正是基于这一逻辑的实践探索。
第二重跃迁：资产资本化。资产是静止的，资本是流动的；资产反映存量，资本体现价值。资产资本化的本质，是将实物形态的资产转化为价值形态的资本，使其具备流动性、可交易性和价值增值功能。这一过程通常通过资产证券化、产权转让、作价入股等方式实现。
武汉洪山人工智能大厦的案例极具代表性：一栋原本普通的工业地产大楼，通过打造人工智能产业生态提升资产质量，再以CMBS（商业房地产抵押贷款支持证券）实现资产证券化，成功融资3.01亿元，将未来10-20年的租金收益提前变现。这正是资产资本化的经典演绎——从“以土地为核心”转向“以资本为核心”的运作模式。
第三重跃迁：资金杠杆化。资本的最高形态是发挥杠杆效应，以小博大、以少带多。资金杠杆化的核心在于利用有限的国有资金撬动更大规模的社会资本，放大国有资本功能，服务国家战略。
湖北推进的三项信用贷款改革即是典型：以10亿元风险补偿资金，撬动1000多亿元信用贷款，杠杆效应高达百倍。这种杠杆化运作，既提升了国有资金的配置效率，也实现了“四两拨千斤”的政策目标。
上述三重跃迁构成一个完整的价值转化链条：沉睡的资源经过确权计量转化为资产，优质资产通过证券化运作转化为流动资本，有限资本通过杠杆效应放大功能。这一理论框架为系统推进存量资产盘活提供了清晰的逻辑指引。
尽管盘活存量资产的战略意义日益凸显，但在实践推进中，国有企业普遍面临多重现实困境。这些困境相互交织、互为因果，构成了盘活之路上的“中梗阻”。厘清这些梗阻，是精准施策的前提。
其一，机制不畅，削弱盘活动力。盘活存量资产是一项系统工程，涉及财政、国资、自然资源、住建等多个部门，需要形成协同合力。但现实中，部门职责交叉、权责不清的问题普遍存在，“九龙治水”往往导致“谁都不管”。更关键的是，有效的激励与约束机制尚未建立。
按照现行规定，资产收益严格实行收支“两条线”管理，盘活收益全额上缴财政，而盘活成本由企业承担，这种不对称的制度安排难免影响企业的积极性。有基层干部坦言：“盘活资产费时费力还有风险，收益又不归自己，何必多此一举？”与此同时，针对产权不清、确权困难等历史遗留问题，仍缺乏有效的指导性文件，基层在实践中往往“进退失据”。
其二，管理不善，底数效能双低。“家底不清”是制约存量盘活的基础性障碍。由于诸多历史遗留问题，国有企业固定资产登记不完整、不及时的现象相当普遍。审计发现，有的街道接收划拨资产255万余元未入账，有的平台公司资产被他人占用长达八年而未采取任何措施。
账实不符、账外资产、已报废未核销等问题交织，导致可供盘活的资产范围、价值难以准确界定。即便资产处于账内，许多企业的资产管理仍停留在“看堆守摊”阶段，缺乏动态监测和绩效评估，资产的真实运营状况、潜在价值无从知晓。在这种管理状况下，盘活决策无异于“盲人摸象”。
其三，方式单一，盘活效果受限。当前，多数国企存量资产盘活仍依赖传统的“评估+拍租”模式，方式单一、路径狭窄。对于商业房产，招租似乎是唯一选项；对于闲置土地，招商引资被奉为圭臬。但现实是，许多资产之所以闲置低效，恰恰是因为缺乏市场吸引力，简单招租往往收效甚微。
有的产业园区为招商引资项目配套建好厂房，结果项目未能落地，厂房只能长期闲置。盘活方式单一的背后，是专业能力的不足——国有企业普遍缺乏兼具资产管理、资本运作、产业运营能力的复合型人才，在资产包装策划、交易结构设计、战略投资者引入等环节“有心无力”。当盘活方案缺乏市场吸引力，沉睡的资产自然难以唤醒。
破解存量盘活困境，需要跳出零敲碎打的思维定式，建构系统化的路径框架。基于各地实践探索，本文提出“确权夯基—分类施策—模式创新—机制保障”四位一体的盘活体系。
盘活的前提是“摸清家底”，而摸清家底绝非简单的清产核资，而是一项涉及确权、计量、入账的系统工程。
深入开展资产清查核实。按照“全领域、全口径、全覆盖”的要求，对国有企业各类资产进行全面清理自查，重点解决历史遗留的产权不清、账实不符问题。襄阳国资委的做法值得借鉴：在企业自查基础上，委托中介机构对数据进行复核、对资产进行实地核查，确保“账物相符、账目清晰”。对清查出的问题资产，逐一分析原因、研究对策，形成动态调整的资产数据库。
着力破解产权确权难题。产权不清是存量盘活的最大障碍。对于历史遗留的划拨土地、老旧厂房等权属复杂资产，需要尊重历史、实事求是，按照“一事一议”原则研究确权路径。自然资源、住建、国资等部门应建立协同机制，对权证不齐、纠纷较多的资产进行联合研判，探索以“事实占有”“实际使用”为基础的确认方式，为后续盘活扫清障碍。
建立全口径资产信息平台。推动构建统一的国有资产信息管理平台，实现资产信息的动态更新、实时监测和互联互通。利用数字化手段为每一宗资产建立“电子档案”，涵盖权属状况、运营数据、价值评估等全维度信息，为盘活决策提供精准的数据支撑。上饶城控集团以数字化转型为突破口，实现资产全生命周期动态监管，从传统模式向数字化、智能化转变的实践，正是这一方向的有益探索。
存量资产类型多样、属性各异，盘活路径不可能“一刀切”。需要根据资产性质、区位条件、市场状况等因素，科学分类、因类施策。
优质资产：资产证券化与项目化运营。对于区位优越、收益稳定的商业房产、基础设施等优质资产，应优先考虑资产证券化路径。通过发行CMBS、类REITs等金融产品，将未来收益提前变现，释放沉淀资本。武汉公交集团将线路票款未来收益权作为基础资产，发行华中首单碳中和资产支持票据，即是成功案例。同时，优质资产也可转化为优质项目，引入社会资本合作开发，实现“资产变项目、项目引资本”的良性循环。
低效资产：功能再造与业态升级。对于位置尚可但功能不配、运营低效的资产，应着力推动功能再造和业态升级。银川阅海万家D区商业体的转型极具启发性：面对“位置佳但功能不配”的商业资产，企业重新定位为以医疗康养为主、高端二手车交易为辅的便民生活中心，精准匹配周边社区需求，实现资产价值重塑。滨州将原湿地修复技术中心改造为航天文化体验中心，将原北海宾馆改造为专门学校，同样是功能再造的生动实践。
闲置资产：多元盘活与灵活处置。对于长期闲置的资产，坚持“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”的原则。能改造利用的，通过装修改造转化为民宿、办公、商业等经营性资产；确实难以盘活的，依法依规进行处置变现；暂时无法处置的，灵活采用短期租赁、临时利用等方式，避免长期闲置。对于零星分散的“边角料”资产，可采取“化零为整”方式，整合开发为停车位、充电桩、社区服务点等便民设施。
盘活存量资产，根本出路在于创新。只有突破传统的路径依赖，引入市场化、专业化的运作模式，才能真正唤醒沉睡的价值。
“产业园+基金+供应链”三重赋能。滨州水务发展集团利用103亩闲置土地及5.31万平方米厂房，打造水务高端装备制造产业园，引入中国建材集团改建发电玻璃厂房，设立10亿元产业基金扶持初创企业，开拓供应链服务板块，通过“园区+基金+供应链”三重赋能入园企业。这种模式跳出了简单的“房东思维”，将产业培育、资本运作、供应链整合融为一体，实现了资产盘活与产业发展的双赢。
“经营租赁+合资经营+固定加价包销”组合模式。银川引入全球氨纶龙头莱卡集团盘活氨纶项目，创新采用“经营租赁+合资经营+固定加价包销”的组合模式。租赁保障基础收益，合资绑定长期利益，包销锁定销售渠道，这种精巧的交易结构设计，既降低了合作方进入门槛，又确保了国有资产的持续增值，是存量资产与行业龙头对接的典范。
“府院联动”破解破产重整难题。对于陷入困境的僵尸企业、破产企业，单纯依靠市场力量往往难以盘活。滨州华能沾化热电的案例提供了有益启示：将法院司法专业优势与政府组织协调、政策资源优势相结合，“府院联动”共同应对破产处置中的复杂问题。
通过将土地复垦费、碳排放配额清缴款依法认定为共益债务，确保环境责任不因破产而缺失，同时引入华能山东公司投资近1亿元建设新能源项目，实现从“烧煤”到“种电”的华丽转身。
盘活存量资产不是“一阵风”式的运动，而是一项需要长效机制保障的系统工程。
建立健全激励约束机制。将资产盘活成效纳入企业经营业绩考核范围，探索盘活收益与单位预算挂钩的激励措施。对盘活成效显著的企业，在预算安排、资金支持等方面予以倾斜；对资产长期闲置、盘活不力的，严肃问责问效。通过激励与约束双向发力，真正激发企业盘活存量的内生动力。
完善协同联动工作机制。建立由财政、国资、自然资源、住建等多部门参与的联席会议制度，定期会商盘活过程中的重大难题。针对同类资产统一盘活办法，针对特定资产建立“一资产一方案”的精准施策机制。同时，统筹协调政府、企业、市场等多元主体关系，形成多方参与、共建共享的工作格局。
强化全过程风险防控。盘活存量资产涉及产权变动、交易流转、收益分配等敏感环节，必须严守国有资产流失的底线。严格执行资产交易进场制度，确保交易公平、公正、公开。加强全过程监督，对资产评估、决策程序、交易价格等关键环节进行重点监控。防范“简单化”为“证券化”、“盘活”异化为“甩卖”，确保盘活在规范轨道上运行。
国企存量资产盘活，表面看是技术性的管理命题，深层看则是关乎国有经济功能定位的战略命题。它要求国有企业完成一次深刻的角色转型：从传统的“资产守护者”转向现代的“资本运营者”。
这一转型的核心，是思维方式的革命——从关注实物形态转向关注价值形态，从追求规模扩张转向追求效率效益，从被动等待处置转向主动创造价值。
三重跃迁的背后，是国有资本运作逻辑的深刻变革。当沉默的厂房变身为人工智能大厦，当废弃的矿山转化为氢能仓库，当未来的收益提前变现为今天的投资，国有经济的活力、控制力、影响力便在无形中得以增强。
展望未来，存量盘活将与增量优化相互贯通，共同构成国有经济布局优化和结构调整的双轮驱动。在构建高水平社会主义市场经济体制的进程中，国有企业既要当好“压舱石”，更要成为“活力源”。
而这，正有赖于我们以更大的智慧与勇气，唤醒每一寸沉睡的国有“家底”，让沉淀的资本在高质量发展的洪流中奔涌向前。